附件2

《宁夏回族自治区安全生产行政处罚

自由裁量基准（试行）》说明

为正确适用新修订、颁布的安全生产法律、法规和规章，规范自治区应急管理部门合法、合理地行使行政处罚自由裁量权，更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，做到严格规范公正文明执法，自治区应急管理厅制定了《宁夏回族自治区安全生产行政处罚自由裁量基准（试行）》（以下简称《基准》）。现将有关情况说明如下。

一、起草背景

安全生产行政处罚自由裁量基准是指导和规范自治区应急管理部门正确行使行政处罚自由裁量权，进一步规范安全生产执法行为，切实推进依法行政工作的重要指引。党的十八大以来，一系列安全生产相关法律法规相继制定修订，尤其是2021年《行政处罚法》《安全生产法》的修订实施，加快了安全生产法制建设的步伐，因此也应加紧推动完善行政处罚裁量基准制度。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调要严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权。2022年，《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》进一步明确要高度重视行政裁量权基准制定和管理工作，严格依照法定程序科学合理制定各部门各系统的行政裁量权基准；《自治区党委全面依法治区委员会执法协调小组关于认真贯彻落实<国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见>的通知》对规范行政裁量权基准制定和管理工作提出了更加细化、更加明确的要求。为贯彻落实国家和自治区决策部署，更好地保障《安全生产法》《自治区安全生产条例》等法律、法规和规章的有效实施，进一步规范安全生产行政执法行为，特制定本《基准》。

二、基本原则

（一）合法性原则

制定行政处罚裁量基准，必须以法律、法规、规章为依据，划定裁量阶次、阶次和具体标准必须符合立法原意，在法律适用上，遵循了上位法优于下位法，特别法优于普通法，新法优于旧法的原则。严格限制在《行政处罚法》《安全生产法》和相关法律法规设定的处罚种类和裁量空间范围内。

（二）合理性原则

自由裁量权的设置，需要考虑自由裁量阶次设定的合理性，同时兼顾每一裁量阶次保持适度的弹性。应综合考虑法律因素和事实因素，避免执法人员对行为相似、危害后果相近的违法行为实施处罚出现倚重倚轻。

（三）比例原则

在行政处罚自由裁量过程中，要兼顾实现行政执法目的和保护相对人的权益，在发挥行政机关及其工作人员的主动性和灵活性的前提下，将不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，做到过罚相当。

（四）公平公正公开原则

对违法事实、违法性质、违法情节等因素基本相似的同类型违法行为，应当尽量适用相同的法律依据和裁量幅度，执法程序与裁判结果应符合行政执法公平正义的要求。同时，在法律范围内公布行政自由裁量的依据、程序和基准，严格坚持公平公正公开的原则。

三、主要内容

（一）法律法规框架

本《基准》共涉及安全生产领域现行有效的法律、法规、规章37部。具体如下：

序号	类别	制定机关	依据名称	公布令号
1	法律	全国人大常委会	安全生产法	中华人民共和国主席令第70号公布、中华人民共和国主席令第18号修正、中华人民共和国主席令第13号修正、中华人民共和国主席令第88号修正
2	行政法规	国务院	生产安全事故报告和调查处理条例	国务院令第493号
3	行政法规	国务院	危险化学品安全管理条例	国务院第344号令公布、国务院第591号令修改、国务院第645号令修改
4	行政法规	国务院	生产安全事故应急条例	国务院令第708号
5	行政法规	国务院	安全生产许可证条例	国务院令第397号公布、国务院第638号令修改、国务院第653号令修改
6	行政法规	国务院	易制毒化学品管理条例	国务院令第445号公布、国务院第653号令修改、国务院第666号令修改、国务院第703号令修改
7	行政法规	国务院	烟花爆竹安全管理条例	国务院令第455号公布、国务院第666号令修改
8	地方性法规	自治区人大常委会	自治区安全生产条例	自治区第五届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《自治区劳动安全暂行条例》；自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十四次会议修改为《自治区安全生产条例》；自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议修正、 自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议修订、 自治区第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议第二次修订
9	地方性法规	自治区人大常委会	自治区烟花爆竹安全管理条例	自治区第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过、 自治区第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议修正
10	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	生产安全事故罚款处罚规定（试行）	原国家安全生产监督管理总局第13号令公布(77号令修正）
11	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	安全生产违法行为行政处罚办法	原国家安全生产监督管理总局第15号令公布（77号令修正）
12	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	生产安全事故信息报告和处置办法	原国家安全生产监督管理总局令第21号
13	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	安全生产事故隐患排查治理暂行规定	原国家安全生产监督管理总局令第16号
14	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	建设项目安全设施“三同时”监督管理办法	原国家安全生产监督管理总局第36号令公布（77号令修正）
15	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	危险化学品重大危险源监督管理暂行规定	原国家安全生产监督管理总局第40号令公布（79号令修正）
16	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法	原国家安全生产监督管理总局第41号令公布（79号令修正、89号令修正）
17	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	危险化学品输送管道安全管理规定	原国家安全生产监督管理总局第43号令公布（79号令修正）
18	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	危险化学品建设项目安全监督管理办法	原国家安全生产监督管理总局第45号令公布（79号令修正）
19	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	危险化学品经营许可证管理办法	原国家安全生产监督管理总局第55号令公布（79号令修正）
20	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	危险化学品安全使用许可证实施办法	原国家安全生产监督管理总局第57号令公布（79号令修正、89号令修正）
21	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	危险化学品登记管理办法	原国家安全生产监督管理总局令第53号
22	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法	原国家安全生产监督管理总局令第5号
23	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	化学品物理危险性鉴定与分类管理办法	原国家安全生产监督管理总局令第60号
24	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	烟花爆竹生产经营安全规定	原国家安全生产监督管理总局令第93号
25	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法	原国家安全生产监督管理总局第54号令公布（79号令修改）
26	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	烟花爆竹经营许可实施办法	原国家安全生产监督管理总局第65号令公布
27	部门规章	应急管理部	安全评价检测检验机构管理办法	应急管理部令第1号公布
28	部门规章	应急管理部	生产安全事故应急预案管理办法	原国家安全生产监督管理总局令第88号公布（应急管理部令第2号修正）
29	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	食品生产企业安全生产监督管理暂行规定	原国家安全生产监督管理总局令第66号公布（80号令修正）
30	部门规章	应急管理部	工贸企业粉尘防爆安全规定	应急管理部令第6号公布
31	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	冶金企业和有色金属企业安全生产规定	原国家安全生产监督管理总局令第91号公布
32	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	生产经营单位安全培训规定	原国家安全监管总局令第3号公布（63号令修正、80号令修正）
33	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	安全生产培训管理办法	原国家安全生产监督管理总局令第44号公布（63号令修正、80号令修正）
34	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	注册安全工程师管理规定	原国家安全生产监督管理总局令第11号公布（63号令修正）
35	部门规章	应急管理部	工贸企业有限空间作业安全规定	应急管理部令第13号公布
36	部门规章	原国家安全生产监督管理总局	特种作业人员安全技术培训考核管理规定	原国家安全生产监督管理总局令第30号公布（63号令修正、80号令修正）
37	地方政府规章	自治区人民政府	自治区安全生产风险管控与安全生产事故隐患排查治理办法	自治区人民政府令第97号公布（108号令修改、128号令修改）
（二）裁量细则框架

1.条文结构。裁量细则分为六部分，即违法行为、法律规定、处罚依据、裁量阶次、适用条件和具体标准。违法行为、法律规定和处罚依据主要援引法条的原文规定，依据法条的具体内容对违法行为按不同标准进行分级，确定裁量阶次、适用条件和具体标准。

2.条文用语。所涉及的法律法规中均未规定“以上”及“以下”等是否包含本数，为方便实际运用，参照其它法律相关规定，《基准》明确“以上”包含本数，“以下”除法律规定的自然包含本数和最高档的“以下”包含本数外，其余均不包含本数。

（三）具体内容

1.违法行为。主要援引法条规定，引用内容具体到条、款、项，一款或一项为一个违法行为。

2.法律规定。主要援引法条规定，引用法律、法规、规章中与违法行为对应的义务条款和禁止性条款内容。

3.处罚依据。主要援引法条规定，法律、法规、规章对同一违法行为均进行规定的，按照效力层级依次列明。

4.裁量阶次。行政处罚裁量基准制度主要遵循合法性原则、合理性原则、比例原则、公平公正公开原则，制定行政处罚裁量基准结合立法目的、法定依据、处罚种类、处罚幅度，综合考虑违法事实、性质、手段、情节、后果和改正措施等因素，对具体条文采取分级原则进行裁量，对罚款数额进行细化。各类违法行为依据社会危害性、情节严重性等从低到高划定为A、B、C、D......等不同的基础裁量阶次。

5.适用条件及具体标准。根据《行政处罚法》《应急管理行政裁量权基准暂行规定》等相关规定，对安全生产行政处罚自由裁量进行归档裁量。适用条件具体包括：违法所得数额、违法行为次数、违规物品数量、项目投资金额、用人单位人数规模、违法行为存续期间、事故以及违法行为严重性等。具体标准的设定只针对行政处罚种类中的罚款，对难以划分裁量阶次的违法行为，为保障执法操作空间，不予设定裁量基准。对罚款最高额大于1万元小于5万元的，一般以1-2万为裁量阶；最高额大于5万元小于10万元的，一般以2-4万为裁量阶；最高额大于10万元小于50万元的，一般以5-20万为裁量阶；最高额大于50万元的，一般以20-30万为裁量阶。以下举例说明：

（1）违法所得标准。例如《安全生产法》第一百零三条第一款规定依据违法所得进行裁量，裁量基准为：

适用条件	具体标准
没有违法所得的	责令限期改正，对生产经营单位单处或者并处10万元以上15万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下罚款
违法所得不足10万元的	责令限期改正，没收违法所得，对生产经营单位单处或者并处15万元以上20万元以下罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下罚款
违法所得10万元以上的	责令限期改正，没收违法所得，对生产经营单位并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下罚款
（2）投资额标准。例如《安全生产法》第九十八条规定依据投资额进行裁量，裁量基准为：

适用条件	具体标准
建设项目投资额1000万元以下的	责令停止建设或者停产停业整顿，限期改正，并处10万元以上30万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上3万元以下的罚款；逾期未改正的,处50万元以上70万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上7万元以下的罚款
建设项目投资额1000万元以上3000万元以下的	责令停止建设或者停产停业整顿，限期改正，并处30万元以上40万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3万元以上4万元以下的罚款；逾期未改正的，处70万元以上90万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处7万元以上9万元以下的罚款
建设项目投资额3000万元以上的	责令停止建设或者停产停业整顿，限期改正，并处40万元以上50万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处4万元以上5万元以下的罚款;逾期未改正的,处90万元以上100万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处9万元以上10万元以下的罚款
（3）用人单位人数规模标准。例如《安全生产法》第九十七条第（七）项规定依据人数规模进行裁量，裁量基准为：

适用条件	具体标准
生产经营单位有1名特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格上岗作业的	责令限期改正，处3万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，对生产经营单位处10万元以13万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上3万元以下的罚款
生产经营单位有2名特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格上岗作业的	责令限期改正，处3万元以上7万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，对生产经营单位处13万元以17万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3万元以上4万元以下的罚款
生产经营单位有3名以上特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格上岗作业的	责令限期改正，处7万元以上10万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，对生产经营单位处17万元以上20万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处4万元以上5万元以下的罚款
（4）事故等级标准。例如《安全生产法》第九十六条规定依据事故进行裁量，裁量基准为：

适用条件	具体标准
导致发生一般生产安全事故的	暂停或者吊销其与安全生产有关的资格，并处上一年年收入20%以上30%以下的罚款
导致发生较大生产安全事故的	暂停或者吊销其与安全生产有关的资格，并处上一年年收入30%以上-40%以下的罚款
导致发生重大及以上生产安全事故的	暂停或者吊销其与安全生产有关的资格，并处上一年年收入40%以上-50%以下的罚款
（5）违法行为存续期间。例如《危险化学品安全管理条例》第七十七条第二款规定依据违法行为存在期间进行裁量，裁量基准为：

适用条件	具体标准
使用危险化学品从事生产1个月以下的	责令限期改正，处10万元以上13万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产整顿
使用危险化学品从事生产1个月以上3个月以下的	责令限期改正，初13万元以上17万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产整顿
使用危险化学品从事生产3个月以上的或者造成严重后果的	责令限期改正，处17万元以上20万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产整顿
四、需要说明的问题

（一）关于体例结构

此次制定《基准》，对自治区应急管理部门为执法主体的共37部安全生产法律、法规和规章进行梳理汇总，其中包括《安全生产法》1部法律，《生产安全事故报告和调查处理条例》等8部法规，《危险化学品经营许可证管理办法》等28部规章。在此基础上，将违法行为按照不同类型，归类细分为综合类、行政审批类、教育培训类、技术服务类、危险化学品类、烟花爆竹类、工贸企业类、应急救援类、事故报告和调查处理类等大类，对同一种违法行为在多部法律文件中均作出规定的，一并在处罚依据一栏列出，便于行政执法人员快速搜索查找，有利于在行使自由裁量权的过程中更加明晰、充分地适用相关法律依据。

（二）关于处罚依据

在“处罚依据”一栏中，法律、法规、规章对同一违法行为均进行规定的，按照效力层级均依次列明，但可能存在条文间的不一致。在具体裁量基准的适用中，采取如下模式解决：优先选择效力层次高的法律适用，效力层次相同的，后颁布实施的优先于先颁布实施的，特别的规定优先于一般规定进行适用。例如：《安全生产法》第一百一十四条与《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条均对发生生产安全事故的生产经营单位规定了行政处罚，但其规定不一致。在当前裁量基准中，按照优先选择效力层次高的法律适用原则，以《安全生产法》的规定对该违法行为设置裁量基准。近年来，包括《安全生产法》在内的安全生产领域的法律、法规、规章相继进行了颁布和修订，但仍有相当一部分文件自颁布起未进行过修订，其中部分罚则条文未能与新《安全生产法》进行有效衔接。目前在裁量细则表格处罚依据一栏中，将与上位法条文内容不一致的部门规章条文不予列出，仅保留上位法与新法条文，以确保行政执法人员严格规范执法。